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一、张学良、杨羊 新阶段长三角一体化发展须处理好几类关系
上海市社会科学界联合会主管主办
摘要
作为中国经济活力最强、发育最为成熟的城市群之一，长三角具备坚实的经济基础和特点鲜明的区域合作模式，是中国最有条件实现现代化和一体化的区域。以上升为国家战略为标志，长三角一体化进入了新阶段。基于新阶段这一战略判断和长三角承担的新使命，长三角一体化须妥善处理好“质与量”“大与小”“同与异”“条与块”等几类关系：（1）质与量并行，以经济集聚提高发展效率；（2）大与小分明，全方位、立体化有序推进一体化国家战略；（3）同与异统一，以功能协同引导城市差异化、特色化发展；（4）条与块串联，以交通经济带建设推动都市圈等块状经济融合发展。
关键词：长三角；一体化；高质量；城镇化；
作者：
张学良，上海财经大学城市与区域科学学院教授（上海 ）；
杨羊，上海财经大学城市与区域科学学院博士研究生（上海 ）。
本文载于《学术月刊》2019年第10期。
改革开放四十年来，中国以近10%的名义经济增长速度，短时间内从世界上最贫穷的国家之一跃升为全球第二大经济体。作为人口和地理上的大国，这种增长速度堪称奇迹。经济高速增长的背后是中国快速城镇化进程，一方面，城镇化是现代化的必由之路。1978年至今，全国有近6.4亿人从农村转移到城市，庞大的劳动力资源重新配置过程释放了农村剩余劳动力，扩大了城市经济集聚规模，极大地提升了劳动生产率，也为经济高速增长构建了空间载体。另一方面，城市群日益成为新型城镇化的主体空间形态。伴随城镇化水平的不断提升和区域经济的加速融合，功能互补、联系密切的不同等级规模的城市在地理空间上的集中分布，有利于集聚外部性的溢出，形成城市群经济。据国家统计局数据，2017年末中国城市数量已达661个，处理好特大城市、大中小城市与城市群的关系成为现阶段挖掘内需潜力和发展动能的重要任务之一。
长三角城市群是中国发育最成熟、经济最发达的城市群之一，也是公认的六大世界级城市群之一。2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上宣布，支持长三角一体化发展上升为国家战略，这一重大战略决策标志着长三角一体化发展进入新阶段。长三角一体化进入新阶段与中国特色社会主义进入新时代相呼应，基本内涵均强调了经济由高速增长向高质量发展的转变。长三角拥有独特的地理优势、雄厚的产业基础和良好的制度环境，在当前中美贸易摩擦一波三折等国际贸易和产业格局深刻变化的背景下，承担着引领全国高质量发展，代表中国参与国际竞争的新历史使命。未来长三角如何有的放矢、行之有效地推进一体化进程，是理论研究者和规划实践者必须直面的核心问题。
01 长三角一体化进入新阶段
（一）长三角一体化新的历史使命
当前，中国经济面临内外部多重挑战，亟需通过区域一体化战略，寻求内生增长新动能。从内部发展环境看，中国经济增速放缓，gdp增长率从2010年的10.4%下降为2018年的6.6%，新常态成为习近平新时代中国特色社会主义经济发展的国内大背景。对标国际经验，经济增长速度在收入达到中等收入水平后回落已成为普遍规律。2018年中国人均gdp约9780美元，已属于中等偏上收入国家，虽然陷于“中等收入陷阱”的可能性进一步降低，但依然面临经济下行压力。在人口红利逐渐消失的情况下，必须转变经济增长方式，实现新旧动能转换。从外部发展环境看，贸易保护主义抬头，中美贸易摩擦加剧了中国经济的不确定性。长期以来，中国经济过度依赖于投资和出口，内需相对不足，美国经济则表现出低储蓄、高消费、高进口特征。中美贸易结构性问题决定了双边经贸摩擦的复杂性和反复性，而这进一步恶化了中国外贸环境，短期内可能对经济增长造成较大的负面影响。
中等收入陷阱
为应对这些问题，中国政府采取“两条腿走路”策略，一方面依托区域合作和协调发展实现内需扩张，另一方面则通过“走出去”和“引进来”进一步扩大开放。长三角一体化上升为国家战略，就是要同“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等国家战略相互配合，完善中国改革开放空间布局，形成扩大内需的战略攻坚点。一体化的本质诉求是实现资源要素无障碍地自由流动和跨区域优化配置，涉及到行政边界、地理边界、社会文化边界、经济边界耦合问题。以一价定律反映边界效应的相关研究显示，即便是在经济发达的长三角地区，城市间依然存在显著的边界效应。为消除行政壁垒带来的负面影响，中国的政策实践给出了两种方案：（1）通过撤县设区、撤县设市等方式在城市内部调整行政区划，但涉及区域之间利益分配问题，这种方式在城市间、省域间难以实现。（2）以发展城市群的方式促进区域一体化，降低市场分割，扩大对内开放，进而产生“1 1>2”的城市群经济效应，以支撑全国经济增长，构建参与国际竞争合作的重要平台。从全球范围看，城市群是经济增长的核心引擎，国家和地区之间的竞争很大程度上已经转变成城市群之间的竞争。在中国即将全面建成小康社会的重要节点上，在中美经贸摩擦一波三折的大背景下，长三角一体化发展将成为中国面临内外部挑战再度突围的一步先手棋，以培育强劲活跃的增长极来引领全国高质量发展并代表国家参与国际竞争。
（二）长三角一体化的现实基础
长三角城市群一直是中国经济发展最活跃的区域之一。从经济集聚水平上看，2018年长三角城市群总人口2.53亿，gdp总量达21.15万亿元，经济总量与俄罗斯、印度相当，与20世纪80年代作为中国追赶对象的亚洲四小龙相当。相对于全国，长三角以3.6%的国土面积，集聚了全国16.1%的人口，贡献了全国23.5%的gdp。从集聚趋势上看，2000—2018年，长三角人口共增加2628.57万人，是中国最大的人口净流入区域之一，经济始终处于不断集聚之中。从经济增长速度上看，2000—2018年，长三角年均gdp增长率为13.3%，超过同期全国平均水平4.2个百分点，领跑全国经济增长（图1）。
我们还可以《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出的七大城市群作为分析样本，对比分析长三角一体化发展的现实基础（表1）。其一，基于地区生产总值、人均gdp以及gdp增长率对比分析城市群经济发展活跃程度。2018年，长三角城市群gdp总量约为粤港澳大湾区的2倍、关中平原城市群的10倍，可谓中国经济规模最大的城市群；从人均水平上看，长三角城市群人均gdp 9.38万元/人，仅低于粤港澳大湾区的15.28万元/人；从经济增长率上看，2018年，长三角城市群gdp增长率为8.29%，也仅低于关中平原城市群的9.99%。其二，基于实际利用外资水平以及货物进出口总额对比分析城市群开放程度。2017年，长三角实际利用外资722.21亿美元，货物进出口总额达18070.13亿美元，均远超同期其他城市群。其三，基于专利申请量和人均专利申请量比分析城市群创新能力。2017年，长三角专利申请近120万项，为七大城市群之首，约为粤港澳大湾区的2倍、京津冀城市群的4倍；从人均意义上看，长三角专利申请53项/万人，仅低于粤港澳大湾区城市群的80项/万人，远高于研究范围内的其他五大城市群。
数据分析的结果表明，无论是发展水平还是发展潜力，长三角都是最有条件实现现代化和一体化的区域。此外，长三角城市群发展的均衡程度优于京津冀，且没有粤港澳大湾区内部存在的制度差异，这些都为长三角一体化创造了有利条件，长三角一体化已经到了从量的提升转到质、量共抓的新阶段。
（三）长三角一体化发展模式
长三角地区文化相融、经济相通，历史上就是相对完整的经济区域，如以区际联系追溯“一体化”的起源，长三角算得上是起步最早的地区之一。作为世界著名的河口三角洲之一，长三角河网密布，水运便利程度堪比莱茵河地区。凭借发达的水运条件，市场主导下的“长三角一体化”最早可追溯至200年前。明清时期商品经济的发达带来了商业资本的繁荣，促进了长三角地区人口集聚、商品和资本的流通。政府引导下的“长三角一体化”也起步较早，例如，为促进长三角地区汽车互通，苏浙皖三省于1932年便成立了“苏、浙、皖三省道路专门委员会”，掌管三省道路干线的拟定、审核、实施与指导等工作。
一般认为的长三角一体化发展始于20世纪80年代，主要原因在于市场主导下的长三角一体化加入了更多政府引导元素。1982年，时任国家领导人提出了“以上海为中心建立长三角经济圈”的初步设想，随后在国务院正式发出的《关于成立上海经济区和山西能源基地规划办公室的通知》中，确立上海经济区以上海为中心，涵盖苏州、南京、杭州、宁波等9个城市。1992年，长江三角洲协作办（委）主任联席会议建立，并于1997年被长江三角洲城市经济协调会取代。除经济协调会外，长三角一体化的政府引导机制还包括2005年开始的长三角主要领导座谈会，也称“六巨头”“八巨头”会议。
一体化归根结底是市场主导下的经济现象，市场机制决定了资源要素在长三角地区的集聚和内部流动，构成了长三角一体化发展的前提条件和重要内容，而政府引导能够清除制度障碍以强化区域间本来就存在的经济互补性，加速了一体化进程。省级决策层面、市级协调层面、部门执行层面共同组成的“三级运作、统分结合”区域合作机制，嵌套民间层面自发形成的其他沟通机制，使得长三角形成了有别于其他城市群的、特点鲜明的区域合作机制体系。在这一机制体系支撑下，长三角形成了“大树底下好长草”“大树底下好乘凉”跨省域毗邻区协同发展格局，经济实力越强的城市越具有辐射带动作用。总而言之，长三角一体化经过长时间探索，已经形成了市场主导、政府引导的良好模式，目前上升为国家战略，表明长三角一体化已由地方自发探索进入到了国家全力推进的新阶段。
02 长三角一体化发展须处理好四类关系
（一）质与量的关系
质与量的关系涉及一体化的实现路径问题，更高质量一体化发展的关键是要处理好质与量的关系，以量的增加来提高经济集聚水平，以质的提升激发发展潜能，给人民群众带来更多获得感。本文将长三角城市群与美国大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群、欧洲西北部城市群以及英国中南部城市群五大世界级城市群在质与量上进行对比分析（表2）。结果表明，长三角一体化发展仍存在着一些不足，主要表现在“不巨”“不聚”与“不强”。
其一，长三角还“不巨”。从gdp总量上看，2018年长三角城市群的经济总量约为3万亿美元，只与2010年北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群的经济体量相当，并小于2010年美国大西洋沿岸城市群。其二，长三角还“不聚”。在六个世界级城市群中，长三角的空间面积最大，达到了35.9万平方公里，地均gdp 929万美元/平方公里，经济密度远不如世界先发城市群。此外，2018年长三角城市群gdp和人口分别占据全国总量的23.5%和16.1%，美国大西洋沿岸和北美五大湖两大城市群的土地空间之和与长三角基本相同，但经济总量和人口共占据了全美的49.6%和37.2%。其三，长三角还“不强”。以人均gdp作为对经济效率和人民生活富裕程度的考量，2018年长三角城市群人均gdp为14193美元，远低于2010年世界前五大城市群，考虑欧美等发达经济体的经济增长率，可粗略估算目前长三角城市群的人均gdp约为世界前五大城市群的1/4。已有研究还发现，长三角城市群的经济增长动力主要来源于物质资本积累，全要素生产率对经济增长的贡献十分有限，以上事实表明长三角还“不强”。
发展是量变和质变的辩证统一，不能顾此失彼，经济从高速增长迈向高质量发展的新阶段，更需处理好质与量的关系，要以量的提升来促进经济集聚水平，进而带来质的飞跃。2018年长三角城镇化率为67%，与世界先发城市群90%的水平还有不小差距，建设强劲活跃增长极一方面需要依赖创新驱动战略促进技术进步和产业升级，另一方面还须持续推进城镇化进程以改善劳动力空间配置，以城市集聚经济提升效率水平。
（二）大与小的关系
大与小的关系涉及区域一体化发展的空间层次问题，从分割走向融合是一体化的渐进过程，全方位、多层次、立体化的空间布局更有利于长三角一体化战略的有序推进。中国是经济、人口和地域面积上的大国，还是流动人口上的大国，有着区别于其他国家的经济地理特征。现代交通通信基础设施使得人流、资金流等要素流不断突破时空限制，促进了不同城市体系相互融合。以上海和长三角其他核心城市间的交通情况为例，相对于公路交通，高铁可将出行时间压缩近2/3，大幅度提升了人们的出行便利度，已成为跨域通勤的重要支撑（表3）。随着高铁提速、5g网络布局等交通通信基础设施的进一步完善，一体化空间快速延伸成为可能，巨型城市区域这一新的城镇化空间形态正在浮现。
推进长三角一体化，需要关注一体化空间的外延。1997年长三角城市经济协调会成立之初只有15个成员城市，此后长三角城市群经历了多次扩容，2003年扩容至16个城市，2010年扩容至22个城市，2016年扩容至26个城市，2018年扩容至34个城市，并最终形成沪苏浙皖三省一市的主体框架。凭借发达的交通条件，长三角是未来中国最有可能建设巨型城市区域的地区之一，经济意义上的长三角不断泛化已成必然趋势。此外，国家对长三角的定位是全国发展强劲活跃增长极、高质量发展样板区、率先基本实现现代化引领区、区域一体化发展示范区、新时代改革开放新高地，因此从大的空间尺度上看，长三角并非独立的经济区域，既要引领带动东部地区和长江经济带发展，又要依赖于其广阔的腹地实现自身发展。
推进长三角一体化，也要从小空间尺度着手。空间尺度越小，区域政策的指导性与针对性就越强，就越能够精准发挥各个地区的比较优势。首先，都市圈是城市群建设不可逾越的阶段。相对于开发区和城市，小尺度、相对精准的、以跨区域通勤为主要特征的都市圈建设，是中国一体化政策实施的基本空间单元。纽约、伦敦、东京等一大批全球城市的发展经验表明，以大城市为核心的都市圈建设有利于城市间要素配置优化，缓解大城市病，实现区域包容性增长。其次，充分发挥一体化示范区在制度创新和改革措施系统集成中的作用。长三角地区更高质量一体化发展的关键在于打破行政壁垒，促进要素自由流动和优化配置。当前，一体化政策措施在长三角全域范围内铺开具有较大难度，需要将长三角一体化发展示范区作为落脚点和主要抓手。示范区的小空间尺度、精准化的跨区域合作体现了区域发展战略因地制宜和分类指导的原则，通过新型区域合作与深度对内开放，带来经济的新增量、发展的新动能，形成可复制、可推广、可持续的多赢合作新模式，来更好带动长三角整体的一体化发展。
（三）同与异的关系
同与异的关系涉及城市群一体化发展和城市差异化发展的逻辑关联问题，从全球城市空间和产业体系融合的规律来看，基于城市比较优势，在城市差异化发展的基础上倡导区域分工合作，更加有利于促进区域一体化发展，实现整体增长。例如，美国大西洋沿岸城市群，核心城市纽约是金融和管理中心，集聚了大批银行和世界500强公司总部；费城重工业十分发达，是美国大西洋沿岸重要的炼油、钢铁和造船基地；波士顿是文化中心，拥有哈佛大学、麻省理工学院等全球知名高校；华盛顿则是政治中心，市区近半数人口是政府公职人员。妥善处理长三角一体化过程中的同与异的关系，才能各扬所长，扬长补短，使城市群获得比所有单个城市更大的规模效应和正外部性。
首先，从产业同构走向功能协同，以拉长长板，补足短板。产业同构是长三角发展的阶段性产物，也是历史发展的必然。由集聚经济主导的要素资源在空间上的重新配置，必定会使得产业在城市群内部重新布局。在城市群发育初期和工业化前中期，政府推动下的追赶型产业政策往往注重的是产业规模的积累。长三角各城市有着相似的自然条件和人文环境，竞争优势大体相当，各个城市发展产业有着相似的倾向，也是地方根据自身禀赋选择的结果。但随着一体化逐渐深化，各地“大而全”的产业结构带来资源浪费、制约区域分工合作等问题，对城市群发展的约束力日益趋紧，长三角亟需构建功能协同的产业空间体系。一方面，要科学认识产业同构问题。随着产业社会分工的不断深化，同构问题不能简单基于现有产业分类，同一产业门类的不同产品和工艺在城市间形成的分工也是功能协同的表现。另一方面，应加强统筹规划，合理布局，健全利益分配机制，以区域合作引导城市产业差异化发展，使优势更优，长板更长。
其次，一体化并非一样化，要坚持求同存异的发展策略，引导城市特色化发展，避免落入“千城一面”的窠臼。城市多样性是城市群活力的重要体现，差异化的城市能够满足异质性个体对于不同城市品质的需求，增强人民群众的获得感。在快速城镇化进程下，诸多城市在盲目扩张中逐渐失去了自身特色，出现了文化趋同、物理环境趋同等问题。长三角应在实现公共服务均等化的同时，鼓励每个城市发展形成独特的营商环境和文化氛围，打造独特的城市品质。一方面，要大力发展基础型服务经济，统筹三生空间。当前产业依附于人才进行布局的趋势愈发明显，在人才流动性日益增强的情况下，基础服务供给能力决定了地区人才吸附力。长三角一体化不仅要注重生产和生态，也要着力提升居民生活品质，实现从生产、生态到生活的整体营造。另一方面，应打造城市特色文化品牌。从江南文化到海派文化，现代化进程加速了长三角传统文化与现代文明的融合，长三角一体化既要增强城市间文化认同感，推动文化产业联动发展，也要充分挖掘城市本土文化，依托特色文化产业树立竞争优势。
（四）条与块的关系
条与块的关系涉及城市群内部块状经济如何串联的问题，我们认为，从小空间尺度块状经济到大空间尺度的一体化，需要带状经济作为支撑。在长三角城市群内部有诸多开发区、都市圈等块状空间，这些块状空间具有一定的独立性，甚至相互间具有排他性。根据2018年版《中国开发区审核公告目录》，沪苏浙皖三省一市共有省级以上开发区466家，其中国家级开发区146家，省级开发区320家。作为区位导向性政策重要类型之一，开发区已在长三角地区形成遍地开花的空间分布格局，如何将空间上分散化的开发区有机整合成为一体化发展是亟待解决的重要问题。此外，长三角城市群至少形成了六大经济意义上的都市圈，包括上海都市圈、杭州都市圈、南京都市圈、苏锡常都市圈、宁波都市圈以及合肥都市圈，由核心城市及其联系紧密的毗邻县市区构成。城市群是若干都市圈构成的广域城镇化形态，成熟的世界级城市群除了规模和密度条件外，内部都市圈之间还必须具备明确的分工和紧密的经济社会联系，共同组成有机整体，各大都市圈经济融合也是长三角建设世界级城市群的关键任务之一。
长三角在带状经济发展上具有一定的实践基础，例如，2011年江苏推动建设的苏南5市国家自主创新示范区，就是沿沪宁线连绵的城市经济带，由副省级城市南京和苏州、无锡、常州、镇江4个地级市共同组成，内含多个国家级和省级开发区。理论上，交通经济走廊是产业集群形成的基本前提条件之一，以交通走廊为依托的经济带建设可为块状经济的融合提供纽带，体现了经济开发沿最小阻力方向进行延伸的基本规律。而实现带状经济发展的“大区域规划”则是政府“看得见的手”，旨在创新城市合作模式，实现中心城市功能延伸和各个城市产业转型升级。世界各国诸多产业集群均是沿交通走廊进行扩展，如，美国的波士顿―华盛顿走廊、日本的大阪―东京走廊等，这些交通走廊将不同的都市圈串联在了一起，有效促进了区域经济的融合。交通经济带建设不仅对消除要素跨区域流动障碍、促进地区间产业关联、重塑产业空间布局具有重要意义，同时又可以放大核心城市的辐射带动作用，实现区域协调发展。
长三角未来要在一体化发展思路上进一步处理好“条”与“块”之间的关系，加强条块耦合。一方面要加快推进省际高速公路改扩建以及国省干线公路建设，着力打通省际断头路，打造外通内联、衔接高效的综合交通运输走廊。另一方面要利用好交通大走廊优势，充分发挥交通基础设施的增长溢出效应。例如，在继续推进g60科创走廊的基础上，探索g40健康生态走廊建设，最终建设以g40、g60等高速公路为依托的特色经济走廊，更好地发挥上海的龙头带动作用，进一步推动浙南、苏北经济发展，促进安徽深度融入长三角；充分利用高铁这一“流动空间”载体，打造以北沿江高铁、南沿江高铁等高铁为依托的特色经济走廊，进一步激发从上海到南京沿线的城市创新活力，并延伸到合肥，形成上海—南京—合肥沿线创新走廊，构建长三角更高质量一体化新引擎，以带串群。
〔本文为上海市哲学社会科学规划课题“长三角城市群城市可持续发展研究（2014bjl003）”、上海财经大学创新团队项目“中国城市可持续发展研究（）”的阶段性成果〕
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